Transformación estructural del sector cooperativo ecuatoriano: el impacto de la supervisión (2012–2025)
Resumen:
La supervisión del sector cooperativo ecuatoriano constituye un factor determinante en su reconfiguración estructural. Este estudio tiene como objetivo analizar su rol en los procesos de saneamiento y consolidación institucional entre 2012 y 2025. Metodológicamente, se emplea un enfoque cuantitativo-descriptivo basado en el análisis de datos estadísticos proporcionados por el ente de control, complementado con revisión de literatura académica especializada. Los resultados evidencian una reducción del 58,4% en el número de entidades activas (de 946 a 394) y del 78,9% en entidades en liquidación (de 204 a 43), junto con 526 entidades extintas (55,6%), 177 fusiones (18,7%) y 53 conversiones (5,6%), reflejando un proceso sostenido de depuración y reorganización institucional. Asimismo, se identifica una alta concentración, donde el 11,9% de las entidades concentra más del 80% de los activos. En paralelo, la supervisión se intensifica significativamente, pasando de 5 a 1.285 visitas y de 221 a 2.107 intervenciones extra situ, con 1.431 alertas generadas, fortaleciendo el control preventivo. Se concluye que la supervisión ha sido determinante en la sostenibilidad del sector, tanto por la salida de entidades no viables como por el fortalecimiento del control institucional. En este contexto, la supervisión diferenciada se posiciona como un instrumento estratégico para mitigar riesgos y promover una sostenibilidad financiera y social más trascendente del sistema.
INTRODUCCIÓN
El cooperativismo ecuatoriano se distingue por su elevada densidad institucional, amplio alcance social y creciente relevancia dentro del sistema financiero. En el contexto latinoamericano, el sector registra activos por 25.523 millones de USD, lo que equivale al 11,19 % de participación en América Latina y al 27,06 % dentro del sistema financiero nacional, ubicando al país en el segundo lugar regional después de Brasil (Durán 2024). Con una población de 16,9 millones de habitantes (INEC 2022), el indicador per cápita alcanza 1.395,47 USD, más del doble que Brasil, evidenciando una mayor intensidad económica y social del cooperativismo. Asimismo, Ecuador presenta una relación de 0,75 cooperativas por millón de habitantes, reflejando la profunda penetración del modelo en la estructura económica y social.
El sistema cooperativo agrupa a 6.349.265 asociados, equivalentes a 313,9 por cada 1.000 habitantes, con un promedio de 416.995 miembros por cooperativa. Esta magnitud se complementa con una cobertura ampliada del sector financiero popular y solidario (SFPS), cuya participación alcanza el 27,06 % del sistema financiero nacional, consolidándolo como un actor clave en intermediación, inclusión económica y acceso a servicios financieros (SEPS 2026a).
No obstante, este posicionamiento coexiste con tensiones estructurales. El 79,4 % del saldo financiero se concentra en cooperativas de ahorro y crédito del segmento 1 y asociaciones mutualistas, que a su vez concentran el 68,5 % de las operaciones de crédito y el 66,8 % de los sujetos de crédito, configurando una estructura altamente concentrada y potencialmente asimétrica (SEPS 2026a). En términos de cobertura, el sistema integra 7.636.189 participantes, lo que representa el 61,2 % de la población adulta; registra además 7,3 millones de depositantes (43,3 % de la población nacional) y 1,5 millones de sujetos de crédito (12,2 % de la población en edad de trabajar), confirmando su relevancia como mecanismo de intermediación de base amplia y alto impacto social (SEPS 2026a). Desde una perspectiva macroeconómica, el sector representa el 23,7 % de los activos, el 15,3 % de la cartera de crédito y el 19,7 % de los depósitos respecto al PIB, evidenciando una tensión estructural entre expansión financiera, concentración del riesgo y exigencias de estabilidad institucional (SEPS 2026a).
En este contexto, el problema central del estudio radica en analizar en qué medida la supervisión estatal, en el marco de la EPS, constituye un instrumento efectivo de política pública para garantizar la sostenibilidad financiera y el impacto social del sector cooperativo ecuatoriano, en un entorno de alta complejidad y concentración sistémica. En este marco, surge la siguiente interrogante: ¿en qué medida la supervisión estatal, como política pública, contribuye a la sostenibilidad financiera y al impacto social del sector cooperativo? El objetivo general es analizar este vínculo, partiendo de que la supervisión trasciende el control prudencial y se configura como política pública estructural orientada a la sostenibilidad integral del sector. Para la redacción, se empleó IA generativa de forma ética, responsable y transparente, bajo supervisión y criterio académico.
MARCO TEORICO
Evolución institucional y marco normativo
La institucionalidad del cooperativismo ecuatoriano se remonta a la creación de la Dirección Nacional de Cooperativas (DNCOOP) en 1961, formalizada mediante la Ley de Cooperativas de 1966 (Decreto-Ley 6842). Este organismo, adscrito al entonces Ministerio de Bienestar Social —actual Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)—, constituyó el primer intento sistemático del Estado por regular, registrar y promover el desarrollo del sector cooperativo a nivel nacional. Su enfoque inicial combinó funciones de fomento y control, con énfasis en la expansión territorial y la inclusión socioeconómica de sectores tradicionalmente excluidos.
Sin embargo, la DNCOOP enfrentó limitaciones estructurales importantes, particularmente en términos de recursos técnicos, capacidad operativa y alcance regulatorio. Estas restricciones redujeron la eficacia de los mecanismos de supervisión y control, generando vacíos institucionales en la gestión del riesgo y en la transparencia del sistema. Como resultado, el modelo evidenció dificultades para responder a la creciente complejidad del sector cooperativo, especialmente en el ámbito financiero (Ruiz y Lemaître 2016; Guamaní y Andrade 2024).
En este contexto, la creación de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) en 2012 representó un punto de inflexión en la gobernanza del sistema, al asumir funciones de regulación, supervisión y control bajo un enfoque técnico y diferenciado orientado a fortalecer la estabilidad, solvencia y transparencia del sector (Aymar Jiménez 2024). Este cambio se enmarca en la necesidad, señalada por Vergara y Arboleda (2019), de contar con una institucionalidad de supervisión frente al crecimiento del sector financiero de la economía popular y solidaria. Así, la SEPS impulsó la transición de un modelo reactivo a uno preventivo y basado en riesgos, alineado con estándares internacionales, fortaleciendo no solo el control sino también la visibilidad del sector mediante la generación de información sistematizada que permite comprender con mayor claridad la realidad y alcance de las organizaciones.
Este proceso se articula con el reconocimiento del sistema económico como social y solidario en la Constitución de la República del Ecuador (2008 art. 283) constituye el fundamento normativo central del cooperativismo ecuatoriano. Este enfoque redefine la lógica económica tradicional al integrar formas de organización pública, privada, mixta y popular y solidaria, orientadas al buen vivir y a la inclusión económica y financiera.
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley Orgánica de Economía Popular y Solidaria (LOEPS) establece que las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas que se organizan para satisfacer necesidades comunes mediante una gestión democrática, participativa y sin fines de lucro (LOEPS 2011 art. 1). Este modelo rompe con la lógica de maximización del beneficio individual y prioriza objetivos colectivos, como la equidad, la solidaridad y la sostenibilidad social.
Desde la perspectiva teórica, este enfoque se vincula con los planteamientos de la economía social y solidaria, que, según Coraggio (2015), constituye una alternativa al modelo capitalista tradicional, al centrarse en la reproducción ampliada de la vida y no únicamente en la acumulación de capital. En este sentido, el cooperativismo se configura como un instrumento de desarrollo territorial y de inclusión financiera, particularmente relevante en economías con altos niveles de desigualdad (Coraggio 2015).
En este marco, Ruiz y Lemaître (2016) señalan que el proceso de institucionalización de la economía solidaria en el Ecuador ha sido dinámico, con una creciente incorporación en el espacio público y en las políticas estatales. Este proceso se ha configurado a partir de interacciones y tensiones entre organizaciones, estructuras de apoyo y autoridades públicas, que influyen de manera recíproca en su desarrollo. En este contexto, uno de los principales desafíos es equilibrar la sostenibilidad económica con la misión social, lo que requiere marcos regulatorios adecuados y una supervisión efectiva (Ruiz y Lemaître 2016).
Gobernanza y organización interna
La organización interna del sector financiero popular y solidario (SFPS) se encuentra normada por la LOEPS y su Reglamento General, estableciendo una estructura institucional orientada a garantizar la participación democrática y el control técnico. Esta arquitectura se sustenta en la interacción de órganos de gobierno, dirección, control y gestión, que operan bajo principios de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas.
La Asamblea General constituye el máximo órgano de decisión y la instancia soberana de las cooperativas. De acuerdo con el Reglamento LOEPS (2011 arts. 28–29), tiene la facultad de aprobar la planificación estratégica, el presupuesto anual, los estados financieros y la distribución de excedentes. En cooperativas con más de 200 socios, la Asamblea se conforma mediante un sistema de representación proporcional, lo que garantiza la inclusión de diferentes segmentos y territorios.
El Consejo de Administración actúa como órgano directivo y estratégico, responsable de la definición de políticas institucionales y de la supervisión de la gestión. Entre sus funciones se incluyen la aprobación de reglamentos internos, la definición de aportaciones y la autorización de operaciones relevantes (LOEPS 2011 art. 34). Este órgano desempeña un rol clave en el equilibrio entre rentabilidad financiera y misión social. Por su parte, el Consejo de Vigilancia constituye el mecanismo de control interno independiente, encargado de fiscalizar la legalidad de las operaciones y la transparencia de la gestión (LOEPS 2011 art. 38). Su carácter preventivo permite identificar desviaciones antes de que se conviertan en riesgos sistémicos, reforzando los mecanismos de rendición de cuentas.
La Gerencia, actúa como órgano ejecutivo y de representación legal siendo responsable de la gestión operativa, administrativa y financiera. Su rol es fundamental en la implementación de las políticas institucionales y en el cumplimiento de los indicadores de solvencia y liquidez establecidos por la normatia (LOEPS 2011art. 44). Esta estructura de gobernanza refleja un modelo de pesos y contrapesos que busca equilibrar la autonomía organizativa con la necesidad de control técnico, en línea con los principios cooperativos y las exigencias del sistema financiero.
Supervisión y mecanismos de estabilidad
El Código Orgánico Monetario y Financiero (COMYF 2014) consolidó el marco regulatorio del sistema financiero ecuatoriano, otorgando a la SEPS competencias específicas para supervisar el sector cooperativo bajo un enfoque de proporcionalidad y gestión de riesgos. Este modelo sustituye el control tradicional centrado en estados financieros por una evaluación integral del perfil institucional, considerando variables cuantitativas y cualitativas.
La supervisión preventiva se aplica a entidades con perfiles de riesgo bajos, mediante monitoreo extra situ y análisis de indicadores de alerta temprana, como solvencia y liquidez. Su objetivo es garantizar el cumplimiento normativo sin intervención directa en la gestión (COMYF 2014 art. 281). La supervisión correctiva se activa ante desviaciones en los indicadores de desempeño, exigiendo la implementación de planes de acción para corregir deficiencias (COMYF 2014 art. 282). Este nivel busca evitar el deterioro institucional antes de que se materialicen riesgos críticos. La supervisión intensiva implica evaluaciones in situ en entidades con riesgos elevados, permitiendo un análisis detallado de la gestión administrativa y financiera (COMYF 2014 art. 283). En este nivel, la SEPS puede requerir información adicional y establecer medidas de control más estrictas.
Por consiguiente, el Programa de Supervisión Intensiva (PSI) se aplica en casos de vulnerabilidad extrema, estableciendo planes de regularización con metas específicas y plazos definidos con un periodo máximo de 2 años (COMYF2 014 art. 284). El incumplimiento de estos programas puede derivar en procesos de liquidación forzosa. Este modelo de supervisión constituye un sistema escalonado que permite adaptar la intervención estatal al nivel de riesgo de cada entidad, optimizando el uso de recursos regulatorios y fortaleciendo la estabilidad del sistema.
El marco normativo establece mecanismos específicos para garantizar la estabilidad del sistema cooperativo. Entre ellos destacan los procesos de liquidación y fusión, que actúan como instrumentos de ajuste estructural. En este contexto, la liquidación voluntaria responde a decisiones internas de los socios, mientras que la liquidación forzosa es aplicada por la SEPS ante riesgos graves, como deficiencia patrimonial o incumplimiento del PSI (COMYF 2014 art. 256, 303). Estos procesos buscan proteger los recursos de los socios y evitar contagios sistémicos.
Por su parte, la fusión permite la consolidación patrimonial mediante la integración de entidades, fortaleciendo su capacidad operativa y financiera. Este mecanismo puede ser ordinario o extraordinario, dependiendo del estado financiero de las cooperativas involucradas (COMYF 2014 art. 170; LOEPS 2011 art. 56).
La literatura coincide en que la supervisión ha contribuido a fortalecer la solvencia y transparencia del sistema (Aymar 2024), aunque persiste una tensión entre autonomía cooperativa y control estatal, Becerra y Giraldo 2025). A nivel internacional, organismos como la OCDE y la OIT destacan la importancia de marcos regulatorios sólidos para garantizar la reactivación de la economía social. En América Latina, estudios señalan la necesidad de adaptar los modelos de supervisión a las particularidades institucionales de cada país (Ayiber y Gutiérrez 2009).
En resumen, la supervisión trasciende su función técnica y se configura como política pública orientada a equilibrar estabilidad financiera e inclusión social, que evidencia cómo la intervención estatal puede fortalecer la gobernanza y adaptabilidad del sistema, aunque mantiene tensiones inherentes al modelo cooperativo (Vaudó 2022).
MATERIALES Y MÉTODOS
La investigación se desarrolló bajo un enfoque metodológico mixto (CUAN + CUAL), orientado a integrar evidencia normativa, empírica y académica para el análisis de la gobernanza cooperativa en el Ecuador. En este contexto, el enfoque descriptivo permitió caracterizar los fenómenos institucionales del SFPS, mientras que, componente cualitativo facilitó la comprensión de dinámicas organizacionales y prácticas de gobernanza en contextos complejos. Esta articulación metodológica garantizó coherencia interna, trazabilidad analítica y solidez interpretativa.
El componente cuantitativo se sustentó en el análisis de fuentes secundarias oficiales, particularmente estadísticas publicadas por la SEPS, incluyendo informes anuales, rendiciones de cuentas y estructuras financieras, lo que permitió examinar la evolución de activos, pasivos, cartera de crédito, depósitos, segmentación institucional y procesos de liquidación. Complementariamente, el componente cualitativo se apoyó en una revisión sistemática de literatura especializada y normativa técnica vigente, integrando aportes de revistas indexadas y estudios académicos relevantes sobre gobernanza, supervisión y desempeño del sector cooperativo. La integración de ambos enfoques se operacionalizó mediante un marco analítico conceptual de carácter interpretativo:
GCoopᵢ = β₀ + β₁(PSIᵢ) + β₂(Regulaciónᵢ) + β₃(Desempeñoᵢ) + εᵢ.
En este modelo, la gobernanza cooperativa (GCoopᵢ) se entiende como resultado de la interacción entre la supervisión intensiva (PSIᵢ), el marco regulatorio (Regulaciónᵢ) y el desempeño financiero y social (Desempeñoᵢ), mientras que εᵢ recoge factores contextuales. Este esquema permitió articular de forma coherente los hallazgos cuantitativos y cualitativos, fortaleciendo la validez analítica y la trazabilidad del estudio sobre la gobernanza cooperativa en el contexto de supervisión intensiva.
RESULTADOS
Caracterización del Sector Finnaciero Popular y Solidaria (SFPS)
La supervisión, como política pública orientada a la sostenibilidad del sector cooperativo ecuatoriano, busca garantizar tanto la solidez financiera como el impacto social del SFPS. A diciembre de 2025, el sector presenta una estructura amplia y diversa, con una participación relevante dentro del sistema financiero privado, concentrando el 30,3% de las captaciones y el 28,4% de las colocaciones, como se observa en el Gráfico 1.
En este contexto, el Segmento 1, que representa el 11,9% de las entidades, concentra aproximadamente el 81,6% de los activos, así como la mayor proporción de cartera de crédito y depósitos, consolidándose como el núcleo financiero del sistema. Por su parte, el Segmento 2, con una participación del 16,2%, reúne alrededor del 11,7% de los activos, junto con participaciones similares en cartera y depósitos, configurándose como un nivel intermedio de consolidación. En tanto, el Segmento 3, que agrupa el 24,6% de las entidades, concentra cerca del 4,7% de los activos, evidenciando una estructura más extendida, pero de menor escala operativa. A su vez, el Segmento 4 constituye el grupo más numeroso con el 34,5% de participación, aunque concentra aproximadamente el 1,8% de los activos, lo que refleja una alta capilaridad territorial, pero con limitado peso financiero. Finalmente, el Segmento 5, con el 12,7% de las entidades, concentra apenas el 0,3% de los activos, así como participaciones marginales en cartera y depósitos, evidenciando condiciones de mayor fragilidad estructural.
En coonsecuencia, estos resultados evidencian una alta concentración de los recursos financieros en un número reducido de entidades, en contraste con una amplia base institucional de menor escala, lo que confirma la heterogeneidad del sector y refuerza la necesidad de una supervisión diferenciada que considere tanto la escala como el rol social de cada segmento.
Grafico 1
Caracterización del SFPS ecuatoriano
Evolución del SFPS
La evolución del sector cooperativo ecuatoriano entre 2012 y 2025 evidencia el papel de la supervisión como mecanismo de ordenamiento y sostenibilidad, tal como se evidencia en el Gráfico 1. Actualmente, el sistema presenta un índice de sostenibilidad del 41,6% y un índice de depuración del 55,6%, reflejando una reconfiguración estructural definitiva. Tras la fase crítica de 2015-2017, cuando las liquidaciones aumentaron más del 170%, el proceso transitó hacia una estabilización, logrando una reducción del 80% en entidades en liquidación hasta 2025.
Este ajuste, impulsado por salidas definitivas entre 2018 y 2021 y reforzado por fusiones estratégicas desde 2022, ha consolidado un sistema más fortalecido. En este marco, la supervisión ha sido el mecanismo fundamental en este ordenamiento, permitiendo transitar desde la depuración institucional hacia una etapa de reorganización estratégica enfocada en la viabilidad a largo plazo, evidenciando una transición hacia formas de reorganización más especializadas.
Grafico 2
Evolución del SFPS 2012-2025
de liquidación de COAC
El análisis de las tipologías de liquidación de las COAC durante el periodo 2021–2025 evidencia una transición cualitativa en los motivos de salida del sistema, según se observa en el Gráfico 3. Mientras que la insolvencia presenta una incidencia mínima, el resto de las causales exhiben una distribución equilibrada, reflejando una estructura de riesgos diversificada. En la dinámica temporal, destaca una notable atenuación de las liquidaciones vinculadas al deterioro patrimonial y a la desviación del objeto social, lo que sugiere un fortalecimiento en la gestión y estabilidad de las entidades. En contraste, la evolución creciente de las salidas por incumplimiento de los PSI denota una mayor rigurosidad en los estándares de control técnico. Bajo esta perspectiva, estos patrones ilustran un giro estratégico hacia una supervisión más preventiva, la cual prioriza el cumplimiento normativo para garantizar la viabilidad y sostenibilidad operativa del sector a largo plazo.
Grafico 3
Tipologías de liquidación de COAC 2021-2025
Supervisisón InSitu y Extra Situ: Evolución y Hallazgos Cualitativos
La supervisión del sector cooperativo entre 2012 y 2025 evidencia un fortalecimiento progresivo tanto en la cobertura como en la intensidad del control, como se observa en el Gráfico 4. La supervisión in situ muestra una expansión sostenida, con incrementos acumulados superiores al 13.000% en entidades supervisadas y 25.000% en visitas, presentando un punto de inflexión a partir de 2016, tras el cual se consolida en niveles elevados. En paralelo, la supervisión extra situ registra un crecimiento superior al 850% desde 2015, acompañado por un aumento significativo en la generación de alertas, con un quiebre relevante alrededor de 2017 que refleja mejoras en la detección temprana de riesgos. Estos patrones evidencian una evolución hacia un modelo de supervisión más intensivo y preventivo, este fortalecimiento plantea desafíos en términos de eficiencia y efectividad, especialmente en un contexto de reducción del número de entidades supervisadas.
Grafico 4
Evolución de la supervisión y hallazgos cualitativos 2012-2025
Estado de cumplimiento de estrategias
El Gráfico 5 evidencia una relación general entre la escala operativa y el nivel de cumplimiento, donde los segmentos con mayor volumen tienden a registrar mejores resultados. Destacan como líderes el Segmento 1 Mutualista, con el mayor nivel de cumplimiento, seguido del Segmento 1, que mantiene altos estándares de eficiencia pese a su elevada carga operativa. En una posición intermedia, los Segmentos 2 y 3 presentan desempeños sólidos, aunque en este último se observan señales de mayor presión operativa que podrían requerir seguimiento preventivo. En contraste, los Segmentos 4 y 5 concentran los principales desafíos, con menores niveles de cumplimiento y una mayor incidencia relativa de incumplimientos, estos resultados evidencian brechas de eficiencia que justifican el fortalecimiento de la gestión en los segmentos de menor desempeño.
Grafico 5
Estado de cumplimiento de estrategias a diciembre de 2025
DISCUSIÓN
Como se ha mostrado en la presente investigación, la evolución del Sistema Financiero Popular y Solidario (SFPS) entre 2012 y 2024 evidencia un proceso sostenido de depuración institucional, en el que se observa el desplazamiento progresivo de la liquidación hacia la extinción del 56% de cooperativas de ahorro y crédito (COAC) como principal mecanismo de salida del sistema. Este proceso se enmarca en el fortalecimiento de la supervisión intensiva como herramienta preventiva, orientada a identificar debilidades patrimoniales, operativas y de gobernanza antes de que se transformen en riesgos sistémicos, en línea con el enfoque de Coraggio (2015), quien plantea que el Estado debe promover la cohesión social mediante redistribución progresiva, provisión de bienes públicos, sistemas de protección social basados en solidaridad y mecanismos de regulación que complementen al mercado para mitigar decisiones económicas fragmentadas.
En este contexto, el amplio despliegue de supervisión desde la creación del sistema hasta la actualidad refleja la consolidación de un esquema institucional más robusto. Ayiber y Gutiérrez (2009) sostienen que un sistema financiero orientado al bienestar colectivo requiere una institucionalidad de supervisión sólida, técnica e independiente, con talento humano calificado y autonomía presupuestaria. Solo así se garantiza que los objetivos sociales prevalezcan sobre intereses particulares. Desde esta perspectiva, Cracogna (2003) destaca que el alcance de la supervisión estatal ha evolucionado en las últimas décadas, con una mayor afirmación de la autonomía cooperativa, recogida en la Declaración de Identidad Cooperativa de la ACI, junto con una tendencia a reducir la intervención estatal directa. Sin embargo, advierte que el respeto a la autonomía no implica la eliminación de la supervisión, sino su redefinición bajo nuevos equilibrios entre control y autogestión.
Complementariamente, Cracogna (2025) señala que, aunque la Declaración sobre la Identidad Cooperativa reafirma la naturaleza diferenciada del modelo cooperativo, su difusión es limitada, especialmente en ámbitos gubernamentales. No obstante, en muchos países sus principios ya están incorporados en la normativa, por lo que el reto principal radica en su aplicación efectiva más que en su reforma legal. En esta línea, Aymar (2024) enfatiza que una supervisión centrada exclusivamente en criterios económicos tiende a favorecer entidades con mayor capacidad financiera, excluyendo a organizaciones con menor viabilidad económica pero alto impacto social, lo que ha contribuido a la concentración del sector cooperativo. En el caso ecuatoriano, la institucionalización del SFPS ha respondido más a necesidades estatales coyunturales que a la diversidad del sistema cooperativo.
Las razones clásicas de la supervisión financiera también aplican a las COAC, al igual que a los bancos. Según Arzbach y Durán (2023), la supervisión busca proteger los recursos del público, preservar la estabilidad del sistema financiero y garantizar la protección del depositante individual, asegurando un nivel ético y financiero equivalente entre cooperativas y bancos. En esta línea, el modelo finlandés analizado por Huhtala (2020) muestra una evolución de la supervisión cooperativa desde un rol formal de control hacia una función estratégica, participativa e influente en la gobernanza institucional, incorporando criterios de competencia técnica además de representación.
En el ámbito de gobernanza, Becerra y Giraldo (2025) destacan que un sistema sólido de gobierno corporativo es fundamental para generar confianza, supervisar decisiones delegadas, y articular adecuadamente control, gestión e incentivos. Esto contribuye a la eficiencia y transparencia organizacional. En concordancia, el estudio de Ramírez, Urrutia y Lach (2025), aplicado al segmento 4, demuestra que la implementación del modelo COSO mejora la gestión de riesgos, el registro operativo y la confiabilidad de la información financiera, aunque requiere compromiso institucional y fortalecimiento del control interno. Por su parte, Vaudo (2022) señala que los mecanismos de derecho blando fortalecen la confianza y la prevención de incumplimientos, pero su eficacia depende de su aplicación efectiva. La existencia normativa no es suficiente si no se traduce en prácticas operativas que mejoren transparencia, calidad institucional y reputación organizacional.
En relación con los procesos de reorganización, Cardoso (2019) plantea que la fusión o liquidación debe considerarse como última alternativa, priorizando previamente el fortalecimiento institucional. Asimismo, advierte que la competencia territorial entre cooperativas puede alejarse de los principios cooperativos, por lo que la integración voluntaria representa una opción más coherente con su naturaleza social. En contraste, Salinas (2022) evidencia que cooperativas del segmento 1, como Jardín Azuayo, muestran que la autogestión y la gobernanza democrática permiten medir capital social, fortalecer la planificación institucional y mejorar la sostenibilidad organizacional.
Conforme a los datos del ente controlador, las principales causales de salida del sistema están relacionadas con pérdidas patrimoniales, incumplimiento del objeto social, inobservancia del programa de supervisión intensiva e insolvencia directa. Estos factores evidencian que las debilidades del sector son principalmente institucionales, asociadas a fallas de gobernanza, planificación estratégica y cumplimiento normativo, más que a crisis financieras sistémicas (Aymar 2024; Becerra y Giraldo 2025 y Ayiber y Gutiérrez 2009). En este marco, la supervisión intensiva ha funcionado como un mecanismo técnico y ético de depuración del sistema, aunque su aplicación diferenciada por segmentos sigue siendo un desafío para la equidad regulatoria.
La literatura también indica que las cooperativas de menor tamaño presentan mayor fragilidad estructural, mientras que el capital social, el liderazgo y los sistemas de control interno son determinantes para su sostenibilidad (Ayiber y Gutiérrez 2009; Becerra y Giraldo 2025). Entonces, la supervisión estatal no solo cumple una función de control, sino que redefine la relación entre Estado y cooperativas, configurando nuevas formas de gobernanza financiera. Aunque la estandarización prudencial fortalece la estabilidad, también puede generar tensiones con la autonomía cooperativa si no se aplica con proporcionalidad.
En esta línea, Guamaní y Andrade (2024) evidencian que la supervivencia de las cooperativas en Ecuador varía significativamente por segmentos, siendo más favorable en entidades grandes. Factores como calidad de activos, gestión operativa y fuentes de financiamiento influyen directamente en la permanencia, mientras que una adecuada cobertura crediticia y gestión administrativa reducen el riesgo de salida del sistema. Asimismo, resaltan la importancia de fortalecer la gestión de riesgos para asegurar la sostenibilidad institucional.
Con base en lo expuesto, se concluye que la supervisión intensiva ha sido clave para la depuración y estabilidad del SFPS. Sin embargo, persisten desafíos estructurales que requieren ajustes en la política regulatoria. Es necesario fortalecer la asistencia técnica a segmentos vulnerables, mejorar los sistemas de supervisión extra situ para la detección temprana de riesgos y promover modelos de gobernanza más sólidos y participativos. Asimismo, se requiere avanzar hacia una supervisión más proporcional y segmentada que equilibre estabilidad sistémica e inclusión financiera territorial, garantizando la sostenibilidad del sector a largo plazo.
CONCLUSIÓN
El análisis evidencia que la supervisión intensiva, en interacción con el marco regulatorio y el desempeño institucional, ha sido determinante en la depuración y sostenibilidad del SFPS, reflejando una reducción del 58,4% de entidades activas (de 946 a 394) y una disminución del 78,9% de entidades en liquidación (de 204 a 43). Asimismo, se registran 526 entidades extintas (55,6%), 177 fusiones (18,7%) y 53 conversiones ordinarias (5,6%), lo que evidencia una reconfiguración estructural del sistema explicada por la interacción entre supervisión, regulación y desempeño, en coherencia con el modelo GCoopᵢ. En este marco, los hallazgos ratifican que estas salidas responden principalmente a debilidades de gobernanza y gestión interna, más que a crisis financieras sistémicas, reforzando el rol explicativo del componente de desempeño institucional dentro del esquema analítico.
En términos estructurales, el sector presenta una alta concentración, donde el segmento 1 y las mutualistas, que representan apenas el 11,9% de las entidades, concentran el 73,9% de los certificados, el 81,6% de los activos, el 82,0% de los pasivos y el 78,7% del patrimonio, mientras que el segmento 4 agrupa la mayor cantidad de cooperativas con limitada capacidad financiera. Esta asimetría evidencia brechas estructurales persistentes y mayor vulnerabilidad en los segmentos de menor escala. En términos del modelo, esto refleja la interacción entre regulación y desempeño produce efectos diferenciados sobre la gobernanza cooperativa. Integralmente, estos resultados confirman que la supervisión diferenciada constituye un instrumento clave para mitigar riesgos, fortalecer la gobernanza, promover integración sectorial y garantizar sostenibilidad inclusiva.
La supervisión del sector cooperativo evidencia una expansión significativa entre 2012 y 2025, con un incremento de más del 13.500% en entidades supervisadas (de 5 a 682) y del 25.600% en visitas realizadas (de 5 a 1.285), reflejando un fortalecimiento de la capacidad de control. Este crecimiento se complementa con la supervisión in situ, que pasa de 5 a 682 entidades (+13.640%) y de 5 a 1.285 visitas (+25.600%). Paralelamente, el monitoreo extra situ se expande de 221 a 2.107 intervenciones (+855%), junto con la generación de alertas que evolucionan de 0 a 1.431, evidenciando mejoras en la detección temprana de riesgos.
Sistemáticamente, estos resultados reflejan una intensificación del control institucional, con tasas de crecimiento superiores al nivel inicial, lo que ha permitido ampliar la cobertura y profundidad de la supervisión. Asimismo, evidencia una transición hacia un enfoque preventivo y sistemático, consistente con el componente regulatorio del modelo GCoopᵢ. En definitiva, estos elementos consolidan un modelo de supervisión más consolidado, orientado a la sostenibilidad y estabilidad del sector.
En lo referente al cumplimiento de hallazgos por segmentos, se identifican prioridades de mejora y gestión diferenciada. El Segmento 5 requiere atención inmediata, ya que presenta 11% de incumplimiento, lo que en un grupo pequeño genera un impacto elevado y sugiere fallas operativas o limitaciones de recursos. El Segmento 4, aunque muestra un alto cumplimiento del 94%, concentra el mayor número de fallos en términos absolutos (724), por lo que su optimización tendría mayor efecto en la reducción de incumplimientos. Por otro lado, los Segmentos 1 y 2 mantienen volúmenes importantes de casos en proceso (2.391 y 1.130 respectivamente), lo que exige fortalecer seguimiento para asegurar su cierre efectivo.
En este sentido, la adopción de estándares operativos del Segmento 1 Mutualista permitiría cerrar brechas de eficiencia entre segmentos. Su replicabilidad constituye una oportunidad estratégica para fortalecer sostenibilidad y desempeño integral del sistema, en coherencia con la interacción entre supervisión, regulación y desempeño planteada en el modelo Gcoop.
REFERENCIAS
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